Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 4914 del 18 ottobre 1990, rappresentanta e
difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di
Padova, con domicilio eletto a Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
l'annullamento del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, recante "Misure
urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria
relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento
della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990", e
precisamente delle seguenti disposizioni:
art. 3, primo comma, in quanto assegna alle regioni il compito
di "autorizzare le unita' sanitarie locali e gli altri enti che
gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle quote regionali del
Fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per l'esercizio
finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di parte
corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a
spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro limiti
prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente" senza
prevedere corrispondenti entrate nel bilancio regionale;
art. 3, secondo comma, in quanto assegna alle regioni il compito
di "autorizzare le unita' sanitarie locali e gli altri enti che
gestiscono i servizi sanitari ad assumere con i propri tesorieri
anticipazioni straordinarie di cassa alle condizioni previste dalle
convenzioni di tesoreria" senza prevedere corrispondenti entrate nel
bilancio regionale;
art. 3, terzo comma, in quanto invece di prevedere apposite e
nuove entrate di bilancio regionale per il finanziamento delle spese
disposte ai sensi dei precedenti commi, pone espressamente la spesa a
carico delle regioni;
dei corrispondenti articoli della legge di conversione.
FATTO
Il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, qui impugnato, concerne, come
enunciato dal suo titolo, da una parte il finanziamento del saldo
della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988,
dall'altra disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa
sanitaria relativa all'anno 1990.
Per quanto riguarda la maggiore spesa sanitaria relativa agli anni
1987 e 1988, il nuovo decreto-legge prevede un meccanismo destinato a
completare il finanziamento statale della parte di tale maggiore
spesa "non coperta con le operazioni di finanziamento" gia' disposte
con l'art. 1 del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382 (conv. con mod. nella
legge 25 gennaio 1990, n. 8).
Conviene ricordare che con tale disciplina si era previsto che la
maggiore spesa relativa agli anni 1987 e 1988 fosse coperta
essenzialmente "mediante operazioni di mutuo con onere di
ammortamento a carico dello Stato": e tuttavia tali operazioni di
mutuo con oneri a carico dello Stato venivano dalla stessa
disposizione limitate al "20 per cento con operazioni di mutuo da
attivare entro il 31 dicembre 1989 con la Cassa depositi e prestiti"
ed al "35 per cento con operazioni di mutuo da attivare nell'anno
1990 con le aziende ed istituzioni di credito".
Era inevitabile che siffatto meccanismo non coprisse per intero la
maggiore spesa: ed e' appunto per la parte non coperta con tale
meccanismo che il d.-l. n. 262/1990 prevede ora il completamento del
finanziamento per la parte residua, mediante nuovi mutui, sempre con
oneri di ammortamento a carico dello Stato, "entro i limiti del 20
per cento e del 25 per cento" (cioe' misura complessiva del 45 per
cento, la quale, sommata al 55 per cento gia' coperto in base al
precedente decreto, copre ora integralmente la spesa relativa agli
anni 1987 e 1988).
Cosi' intesa, la disciplina dell'art. 1 pone correttamente a
carico dello Stato l'onere del ripiano dei bilanci delle unita'
sanitarie locali e degli altri enti gestori dei servizi sanitari.
Ben diversamente, invece, dispone il d.-l. n. 262/1990 per il
finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990.
In particolare, il primo comma dell' art. 3 dispone che "le
regioni possono autorizzare le unita' sanitarie locali e gli altri
enti che gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle quote
regionali del Fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per
l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di
parte corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per
provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro
limiti prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente", mentre
il secondo comma assegna alle regioni il compito di "autorizzare le
unita' sanitarie locali e gli altri enti che gestiscono i servizi
sanitari ad assumere con i propri tesorieri anticipazioni
straordinarie di cassa alle condizioni previste dalle convenzioni di
tesoreria". Ed in relazione a cio' il terzo comma, anziche' prevedere
meccanismi di trasferimento dallo Stato idonei a produrre
corrispondenti entrate nel bilancio regionale, dispone che i costi
conseguenti "sono assunti a carico delle regioni e sono finanziati o
con i propri mezzi di bilancio, o mediante alienazione dei beni
patrimoniali disponibili, ovvero mediante la contrazione di mutui o
prestiti con istituti di credito, da assumere anche in deroga alle
limitazioni previste dalle vigenti disposizioni, avvalendosi per la
copertura delle relative rate anche delle entrate tributarie previste
dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158".
E' dunque evidente che il meccanismo di copertura delle maggiori
spese per l'anno 1990 poggia su gravosi pesi posti alla finanza
regionale.
Ma tale meccanismo non solo e' gravoso sul piano del fatto, ma e'
costituzionalmente illegittimo, in quanto lesivo dell'autonomia
finanziaria regionale, garantita dall'art. 119 della Costituzione,
per le seguenti ragioni di
DIRITTO
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, primo, secondo e
terzo comma, in quanto assegnano alle regioni il compito di
autorizzare spese anche in eccedenza agli stanziamenti di parte
corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a
spese improcrastinabili e di assoluta urgenza, e di autorizzare le
relative anticipazioni di tesoreria, ponendo espressamente il
relativo costo a carico del bilancio regionale.
Ad una prima lettura, il meccanismo contenuto dall'art. 3 del
d.-l. n. 262/1990 potrebbe sembrare favorevole alle regioni, dato che
esso "permette" alle regioni stesse di autorizzare le unita'
sanitarie e gli altri enti finanziati su quote del Fondo sanitario
nazionale ad assumere per il 1990 impegni in eccedenza rispetto agli
stanziamenti di parte corrente autorizzati con il bilancio di
previsione. E sempre a prima vista, potrebbe anche sembrare
"coerente", che il costo di tali spese permesse dalla regione gravi
sulla regione stessa che le ha permesse, secondo quanto dispone il
terzo comma dello stesso articolo. Cosi' infatti potrebbe dirsi se il
deficit dei bilanci di parte corrente fosse la conseguenza delle
autonome scelte regionali, espresse dalle autorizzazioni, e se a cio'
si riferisse la responsabilita' finanziaria regionale.
In realta', la citata disposizione costituisce un esempio quasi
scolastico di irrazionalita' - si potrebbe persino dire di ipocrisia,
se si potessero attribuire al legislatore i difetti degli uomini -
legislativa. Infatti, il legislatore finge di non sapere che cio' che
determina lo sfondamento dei bilanci di parte corrente degli enti
gestori del servizio sanitario nazionale non sono presunte autonome
scelte regionali di politica sanitaria - che nell'attuale sistema non
esistono - ma e' semplicemente il sommarsi di voci di costo (quali il
costo per l'assistenza farmaceutica, come pure per gli esami di
laboratorio e le degenze ospedaliere) previste e disciplinate dalla
legislazione statale, che operano in modo automatico e del tutto
indipendente da qualunque possibilita' di intervento regionale.
In tale situazione, non puo' non richiamarsi l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte costituzionale, dato fin dalla sentenza n.
245/1984, secondo il quale deve oggi escludersi "che le
amministrazioni regionali portino l'effettiva responsabilita' degli
eventuali disavanzi delle unita' sanitarie locali", dato che "gran
parte della spesa sanitaria si forma indipendentemente dalla scelte
regionali (e dalle stesse deliberazioni degli organi di gestione
delle unita' sanitarie locali": sicche' "la parte essenziale della
spesa sanitaria ed ospedaliera non puo' non gravare sullo Stato...
per l'evidente ragione che il diritto alla salute spetta ugualmente a
tutti i cittadini e va salvaguardato sull'intero territorio
nazionale".
Tali principi sono stati poi confermati e sviluppati da codesta
Corte costituzionale con la sentenza n. 452/1989, ove, sempre in
materia di spesa sanitaria (con riferimento alle prestazioni
specialistiche in regime di convenzionamento esterno), si ribadiva
l'impossibilita' costituzionale di addossare al bilancio regionale
gli oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa.
Ne' varrebbe obiettare che tali principi non sono violati dalla
normativa qui impugnata, in quanto essa non impone ma solo "permette"
alle regioni di autorizzare spese "improcrastinabili e di assoluta
urgenza" in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente.
L'obiezione, infatti, non avrebbe pregio. Se lo Stato attribuisce
alla regione un potere, deve evidentemente dotarla delle risorse
corrispondenti, quando non si tratti di spese che possono
legittimamente essere addossate al bilancio regionale, nei termini
sopra detti.
Invece, secondo le disposizioni del decreto-legge, il solo modo
dato alle regioni per evitare un pesante ed ingiustificato onere di
bilancio consisterebbe... nel rifiutare sistematicamente le
autorizzazioni, quando gli enti gestori del servizio le richiedano.
Ma cio' non solo e' paradossale - dato che la regione e' chiamata
ad applicare le leggi, e non a difendersi da esse - ma e' anche del
tutto insostenibile, sia sul terreno del fatto che su quello del
diritto. Da una parte, infatti, e' evidente che la sola esistenza di
tale potere autorizzatorio convoglia sulle regioni l'enorme pressione
della domanda sociale tesa ad ottenere tali autorizzazioni, che
corrispondono d'altronde alle necessita' oggettive (basti pensare al
problema di garantire l'assistenza farmaceutica diretta, in relazione
al quale secondo dichiarazioni autorevoli il meccanismo sarebbe stato
pensato): sicche' non puo' certo immaginarsi, gia' sul piano del
fatto, che in tale situazione la regione possa limitarsi ad opporre
il suo rifiuto di autorizzare la spesa, e gia' la sola circostanza di
porre la regione in tale condizione costituisce una palese lesione
della sua autonomia.
Ma soprattutto, la regione, una volta dotata del potere previsto
dall'art. 3, non potrebbe nemmeno sul piano del diritto
legittimamente rifiutarsi di concedere le autorizzazioni, qualora
evidentemente ricorressero i presupposti che la stessa disposizione
prevede. In effetti, il potere dato alla regione, come ogni potere
pubblico, e' necessariamente un potere-dovere, ad esercizio doveroso.
E si noti che i prosupposti previsti dal decreto-legge non solo non
fanno riferimento a maggiori costi derivanti da scelte regionali, ma
si riferiscono ad ogni spesa che sia "improcrastinabile" e "di
assoluta urgenza": qualita' che e' ovviamente innegabile a spese, la
cui eventuale non autorizzazione mette a repentaglio niente di meno
che il diritto alla salute.
Non solo dunque di fatto, ma anche in diritto la regione non
potrebbe non concedere le autorizzazioni richieste. Di qui l'assoluta
illegittimita' costituzionale di un meccanismo che dota le regioni di
un potere-dovere, senza dotarle dei mezzi necessari al suo esercizio,
e pretendendo al contrario che esse si addossino le spese
conseguenti.
Risulta evidente che tale meccanismo altro non e' - se ci si
consente l'espressione propria usualmente di altro contesto - che una
"misura di effetto equivalente" al puro e semplice addossamento degli
oneri alle regioni, gia' dichiarato illegittimo da codesta Corte
costituzionale.
Che poi secondo l'art. 3, terzo comma, il costo sia addossato al
bilacio regionale risulta con evidenza dall'espresso riferimento ai
"propri mezzi di bilancio" e dalla specifica indicazione dei modi di
reperire tali mezzi, consistenti in null'altro che nella cessione di
propri beni, o nell'indebitamento, o nell'uso di proprie risorse
finanziarie.
A nulla vale in contrario, in particolare, il riferimento alle
"entrate tributarie previste dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990,
n. 158".
Basta infatti osservare che il primo comma di tale articolo
ascrive esplicitamente tali entrate al "precetto di cui al secondo
comma dell'art. 19 della Costituzione", cioe' al corpo generale e
normale delle entrate regionali.
Si conferma percio' che i costi di cui all'art. 3 dell'impugnato
decreto-legge sono puramente e semplicemente addossati al bilancio
regionale, con violazione dell'art. 119 della Costituzione, cosi'
come rettamente inteso alla luce della costante giurisprudenza
costituzionale.